Alertas Tempranas (SAT)

Por el Dr. Carlos Antonio Romano

(Originalmente publicado en “Derechos Humanos de los Pueblos”, Parte II Cap. 1-4 pág. 353. Editorial Lajouane. Argentina, 2019).

Un sistema de alerta temprana pueda darse en conflictos armados o por hechos de la Naturaleza y del Hombre en su descontrol. Es ante todo entonces en el primer caso una forma de prevención de conflictos sustentado en procedimientos estandarizados o protocolos que recogen datos relativos a situaciones potenciales (posibles y ciertas) que llegan a decisión política por lo común (nosotros promovemos que lleguen a decisión jurisdiccional) para la adopción de medidas preventivas (decimos prejurisdiccionales y precautorias) con el fin de evitar el conflicto, su prolongación o agravamiento (vgr. prevenir ataques, bloquear misiles, inteligencia militar). En el segundo caso podemos aludir a los riesgos de tsunami e implementar sistemas de alerta temprana con boyas en el mar y sirenas para alertar a la población (vgr. también prevenir terremotos, inundaciones, erupciones volcánicas, sequías, hambrunas, etc).

Existen también una amplitud de elementos para atender y ejemplificar, así la Red del Forum on Early Warning and Early Response (FEWER 1999) recoge las áreas principales en las que se deben desarrollar indicadores:

• 1) Políticos: violación de derechos humanos (arrestos arbitrarios, asesinatos políticos, desapariciones); población interna desplazada y refugiados; intervención militar en asuntos políticos.

• 2) Económicos: desempleo e inseguridad social; pobreza; desigualdad en los ingresos y en el reparto de la tierra; degradación ambiental.

• 3) Socio-culturales: falta de acceso a los medios masivos de comunicación, discriminación racial o étnica.

• 4) Institucionales: fallos en la regulación de la ley, particularmente, falta de independencia del sistema judicial y la policía; debilidad de las instituciones estatales y represión hacia las organizaciones de la sociedad civil.

Además, este manual divide a los indicadores en:

1. Estructurales (origen de las causas): agrupa factores como la exclusión política sistemática, desigualdad económica inherente, falta de instituciones adecuadas, cambios en el balance demográfico, presencia de minorías étnicas, fuerte dependencia del comercio internacional, deterioro de la tierra y el medioambiente, que crean condiciones previas para los conflictos sociales.

2. Catalizadores: sucesos inmediatos que aceleran el conflicto. Un catalizador que precipita el conflicto puede ser el asesinato de un líder, fraude en las elecciones o los escándalos políticos.

3. Aceleradores: retroalimentación de sucesos que incrementan rápidamente el nivel de relevancia de las condiciones generales más volátiles, como los fallos del sistema político.

Principios Rectores de la Implementación

Dice Díaz (2011) en “La práctica metodológica. Hacia un sistema de alerta y acción temprana frente a eventuales CSA”:

“Si bien los Sistemas de Alerta Temprana y Respuesta Temprana, tienen una gran variedad de prácticas y metodologías, existen un conjunto de principios rectores que deben guiar su implementación y desarrollo:

1. Respeto a la dignidad: La dignidad de los seres humanos debe prevalecer sobre cualquier otra consideración relacionada a la prevención de hechos violentos.

2. Protección: En este mismo sentido, la participación de los Sistemas de Alerta Temprana no debe generar riesgos adicionales para las personas o comunidades involucradas.

3. Precaución: En caso de dudas sobre un riesgo potencial o sobre las consecuencias ambientales negativas de una acción o proyecto, las autoridades del Estado deben ser advertidas sin esperar que existan evidencias científicas del daño potencial. La población local no puede esperar que existan evidencias científicas, sin que antes el Estado tome medidas que precautelen la seguridad humana y la naturaleza de un daño potencial.

4. Celeridad: La oportunidad de la información proporcionada por los SAT, debe buscar que se garante por parte de las autoridades o tomadores de decisión, una respuesta a tiempo, a fin de evitar manifestaciones violentas en un conflicto.

5. Respeto por el orden constitucional y jurídico: Todo SAT debe ejecutar su gestión en el marco de las competencias legales y constitucionales que amparan los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos, buscando que por parte de las instituciones involucradas en el proceso de prevención, se dé una respuesta que persiga los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia”.

Desafíos Conceptuales y el Marco Internacional

Matveeva (2006) en “Alerta temprana y Respuesta temprana: Conceptual y Dilemas empíricos” da a entender que los principales desafíos conceptuales giran en torno a la cuestión del valor agregado de la alerta temprana, el cual aún no está probado, y agrega que esto se debe a dos hechos que quiero aislar para su claridad y luego acentuar en la conclusión del trabajo. Lo primero en concluir es que las “predicciones” no han sido lo suficientemente precisas en el pasado (o que eventos importantes no fueron previstos correctamente); y luego, que las respuestas operacionales han sido inadecuadamente vinculadas a “advertencias”. La autora reconoce la necesidad de protocolos eficaces sustentados en el organismo controlador de la declaratoria, y su aplicación conforme a un proceso, a la par, la “no prescindibilidad” en construir capacidades y recursos con las organizaciones de la sociedad civil para dar respuesta.

En enero del 2005, la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres aprobó el “Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”. Destaca claramente la importancia de la alerta temprana y exhorta al desarrollo de “sistemas de alerta temprana centrados en la población, en particular sistemas que permitan alertar a tiempo y en forma clara a las personas expuestas que den orientación sobre la forma de actuar en caso de alerta” (ver párrafo 17, ii d).

Leemos de la Tercera Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana (EWC III), celebrada en Bonn, Alemania del 27 al 29 de marzo de 2006, que ofreció la oportunidad de presentar nuevos e innovadores proyectos de alerta temprana y discutir las amenazas y los riesgos naturales en todo el mundo, así como la forma de reducir al mínimo sus impactos mediante la aplicación de alertas tempranas centradas en la población. Allí se describen brevemente diversos temas transversales, entre los que se incluyen una gobernabilidad adecuada y arreglos institucionales, un enfoque de amenazas múltiples para la alerta temprana, la participación de las comunidades locales, la consideración de la perspectiva de género y de la diversidad cultural.

Nos resulta importante esta cita, y su aplicabilidad en protocolos de compromiso ya que lo recordamos una vez más, estamos considerando la alerta temprana como un instrumento indistinto para diversas situaciones de crisis, y tenemos que decir aquí, no sólo para un tsunami o desastre natural, consideramos que este tipo de alertas, así como oportunamente fueron definidas por el Comité de los Derechos del Niño, o el propio en materia de Discriminación, deben funcionar también en otros escenarios.

Volviendo al marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, en el párrafo 16 leemos algo muy interesante para fundar esta investigación:

“Los países que elaboren marcos normativos, legislativos e institucionales para la reducción del riesgo de desastres y que puedan desarrollar indicadores específicos y mensurables para observar el progreso, tendrán más capacidad para controlar los riesgos y concitar el consenso de todos los sectores de la sociedad para participar en las medidas de reducción del riesgo y ponerlas en práctica”.

No existe desperdicio en la redacción de esa entrega, desde el ámbito de ciencias apartadas del Derecho nos parece se enfoca con menos prejuicio la adversidad, como proponemos en nuestros trabajos, y al ennoblecerla se la aprovecha.

Hyogo así sigue:

“Para desarrollar sistemas de alerta temprana es indispensable comprender que cada grupo tiene vulnerabilidades distintas en función de su cultura, género u otras características que inciden en su capacidad de prepararse eficazmente frente a los desastres, prevenirlos y responder ante los mismos. Los hombres y las mujeres desempeñan funciones diferentes en la sociedad y tienen un grado distinto de acceso a la información en situaciones de desastre. Además, los grupos de ancianos, discapacitados y personas social y económicamente desfavorecidas suelen ser más vulnerables”.

Claro, decimos entonces que siendo previsto en declaraciones de trabajo, sólo resta luego comprometer la acción de salvamento. Que no será individual, sino como parte del colectivo. Es esto lo que necesitamos transmitir a nuestra ciencia de abordaje.

Perspectiva de Organismos Multilaterales

Desde UNESCO y en diferentes organismos existen diversas consideraciones a la Alerta Temprana que, vista desde el área de los conflictos armados, termina siendo definida como:

“un instrumento de prevención de conflictos basado en la aplicación sistemática de procedimientos estandarizados de recogida, análisis y procesamiento de datos relativos a situaciones potencialmente violentas, destinado a alertar a los centros de decisión política para la adopción a tiempo de medidas con las que evitar el estallido del conflicto, o bien su extensión o intensificación” (Pérez de Armiño, 2001).

Aquello que fuera identificado en la guerra para detectar un mísil, lo mismo que fue a convertirse en prevención sobre seguridad alimentaria, y que en los años noventa alcanzaron amplio desarrollo temático (desde conflictos civiles a interestelares armados) vendría a instruirnos en su desarrollo sociológico como esencial protocolo bajo nuevas perspectivas.

Entonces un sistema de alerta temprana (SAT) resulta basarse en la recolección sistemática de datos, que serán luego parte de un análisis y concluye en recomendaciones bajo índice de riesgo. En lo esencial para el infrascripto, es con ella la complementariedad operativa obligada de resolver y transformar conflictos con cierta previsibilidad, en el marco de un proceso urgente y rendición de resultado.

Aspiramos a un mejor desarrollo legal y político de esta operativa, e incluso trazar desde el Derecho diferentes conceptos en cuanto a medidas cautelares y autosatisfactivas. Pero de cierto algunas citas conviene ya dejarlas trabadas, en particular de la realidad reciente.

Una noticia vinculada a ONU en el año 2017 dice:

“La Agencia de refugiados de las Naciones Unidas, advierte hoy del riesgo de muertes masivas como consecuencia del aumento de la hambruna entre la población del Cuerno de África, Yemen y Nigeria (…) el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha lanzado hoy la alerta más contundente advirtiendo que lo que viene va a ser peor que la hambruna de Somalia de 2011. ACNUR recuerda a la comunidad internacional que “la sequía del cuerno de África de 2011 costó la vida de más de 260.000 vidas, más de la mitad de estos niños y niñas menores de cinco años. Tenemos que evitar a toda costa que se repita”.

Desconozco el desarrollo hacia delante de los sucesos obviamente, y es tema sobre el que ni siquiera me animo a aventurar, en realidad a la par la noticia asume: “las operaciones de ACNUR en Sudán del Sur (el único país donde está declarada la hambruna oficialmente), Somalia y Yemen apenas han recibido entre el 3% y 11% de los fondos necesarios”. Ni se conoce de protocolos determinados a ese efecto, sólo que una alerta temprana desatada por el Alto Comisionado en Abril 2017, de seguro sobre bases fidedignas, advierte de quizá doscientos mil niños en peligro de vida.

También de la época (2017):

“Solo 16 de los 29 países situados al noroeste del océano Atlántico, el Mediterráneo y otros mares interconectados se han unido al Sistema de Alerta Temprana de Tsunami. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) expresó este domingo su preocupación por el desinterés de la mayoría de las naciones del mundo de no suscribirse al Sistema de Alerta Temprana de Tsunami ofrecido por Francia, Grecia, Italia y Turquía, en coordinación de la Comisión Intergubernamental Oceánica de la Unesco. El organismo advirtió que el riesgo de tsunamis aumentó por la rápida urbanización de las regiones propensas y las alertas tempranas podrían disminuir la muerte de miles de personas”.

Los Derechos de la Niñez en Emergencias y el Interés Superior

En el documento de UNICEF, “Derechos de la Niñez en Emergencias y Desastres - Compromiso de todos”, leemos:

“el aumento en la frecuencia de desastres naturales y los conflictos sociales existentes en nuestros países viene incrementando el número de personas afectadas de manera alarmante; una población donde los niños, niñas, adolescentes y mujeres constituyen el grupo que sufre el mayor impacto (…) Especialmente para los niños y niñas, el riesgo de que sus derechos se vean comprometidos es muy alto: impactos sobre la salud, nutrición, abuso físico y sexual, impacto psicológico y separación de sus familias, entre otros, son problemas que suelen presentarse en una situación de emergencia. La respuesta en atención de emergencias y crisis humanitarias no debe ser vista sólo como una muestra de solidaridad para con las comunidades afectadas, sino como el cumplimiento del deber que los Estados y la sociedad en general tienen para garantizar los derechos humanos. Esto implica un mayor esfuerzo y una atención especial en la planificación (prevención, mitigación, preparativos y actividades de reducción de riesgo) y el despliegue de estas actividades de respuesta”.

Y sigue:

“Una emergencia es una situación inesperada que afecta la vida, el bienestar, la cotidianidad y la dignidad de una población por causas naturales, sociales, políticas u otras (…) El despliegue de las actividades de ayuda humanitaria a las personas afectadas debe ser liderado por los gobiernos y sus instituciones encargadas de preparativos y atención de emergencias, coordinándose y complementándose con los organismos de ayuda humanitaria (…) El desafío es doble: por un lado los líderes sectoriales integrando las preocupaciones de la niñez a nivel global y, por el otro, los especialistas formulando los derechos de la niñez en relación con las estrategias globales (…) Esto significa adoptar las medidas y coordinación necesaria anticipadamente para designar responsabilidades específicas que permitan incluir las necesidades de la niñez y otros grupos vulnerables, sin fragmentar los planes de respuesta a la emergencia, sino formando parte de los mismos; donde las comunidades -incluidos los niños y niñas- tienen el derecho de opinar, ser escuchados y tomar parte de las actividades (…) Todos los sectores y actores debemos orientar nuestras actividades de preparación, prevención, atención a la emergencia y la posterior rehabilitación y reconstrucción hacia la protección de los derechos para una vida digna en sociedad, en especial para los niños, niñas y adolescentes, por quienes debemos buscar su interés superior”.

Ya finalizando el acápite nos detenemos aquí, en el superior interés del niño. Por lo común lleva secretos y contradicciones al pasar a problemas operativos, a ese respecto mucho se ha elaborado en el manual de terreno para la implementación de las directrices del ACNUR para la determinación del interés superior del niño y de la niña (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 2011), allí vemos escrito:

“Todas las acciones tomadas con respecto a las niñas y los niños deberán estar regidas por el principio del interés superior del niño. Este principio se aplica a todos los niños y niñas, incluidos los refugiados, desplazados internos, apátridas y los que buscan asilo. El ACNUR y sus socios se enfrentan a diario con situaciones donde se deben tomar decisiones acerca de los niños en base al principio del interés superior. Dichas decisiones pueden involucrar métodos de cuidado alternativo para niños no acompañados o separados, la evaluación de las necesidades de protección del niño o de la niña en situación de riesgo, o la identificación de una solución duradera para un niño separado. Estas decisiones tendrán impactos duraderos para la niña o el niño y, por lo tanto, no pueden ser tomadas a la ligera. Deberán instrumentarse las garantías y los procedimientos del caso para asegurarse que el principio del interés superior sea debidamente aplicado a la situación del niño en particular. Una de las garantías clave de este proceso consiste en asegurarse que el niño pueda expresar sus propias opiniones durante el mismo”.

La organización nos cuenta:

“A lo largo de los años, el ACNUR ha ganado vasta experiencia de la aplicación operativa de este principio a su trabajo para proteger a niñas y niños de su competencia. Parte de este trabajo comenzó antes de que las Directrices del ACNUR de 2008 fuesen publicadas. En los noventa, el ACNUR aplicó el principio del interés superior a su Plan Integral de Acción (CPA, por su sigla en inglés) para los vietnamitas en busca de asilo y personas a su cargo, que incluían las Directrices sobre Procedimientos Especiales para niños no acompañados y otras personas de especial preocupación humanitaria. Una característica clave del procedimiento fue la evaluación del “interés superior” de los niños. Al principio del año 2000 el ACNUR aplicó el principio del interés superior durante la evaluación de soluciones duraderas para los llamados “Niños perdidos” del Sudán que vivían en el campamento de refugiados de Kakuma en Kenia. Después de evaluar el procedimiento aplicado en Kakuma, se desarrolló un primer conjunto de directrices acerca del interés superior del niño para su uso en Etiopia (2003 a 2004), donde las DIS fueron nuevamente utilizadas para los niños no acompañados y separados refugiados del Sudán. Algunos países de reasentamiento solicitaron al ACNUR instrumentar las garantías apropiadas para determinar si el reasentamiento se acordaba en el interés superior de los niños refugiados. El ACNUR comenzó a preparar las directrices globales para la determinación del interés superior del niño en 2004. Se publicó una versión provisional en mayo de 2006. La prueba de las Directrices provisionales sobre el terreno resultó en información valiosa provista por el personal sobre el terreno y se aprendieron lecciones como las obtenidas de la evaluación realizada por el International Rescue Committee (the IRC) acerca de la implementación de las DIS en Guinea-Conakry. La versión final de las Directrices para la DIS publicada en mayo de 2008 incorporó dichas contribuciones”.

Este tipo de manual puede ser tomado como partida para el análisis de un proceso urgente como al que aspiramos, y volveremos sobre él tanto en marco jurídico como político.

Hacia una Cultura de Prevención Mundial

No queremos terminar este capítulo sin aludir al documento “Prevención de la Guerra y los Desastres. Un desafío mundial que va en aumento”, la memoria anual 1999 de ONU en época del secretariado de Kofi Anán. En este trabajo se dice que es sin duda más económico prevenir una crisis que reaccionar frente a ella. Dice de la transición de una cultura de reacción hacia una cultura de prevención donde la guerra y los desastres naturales son las principales amenazas a la inseguridad de los seres humanos. “Nuestro solemne deber es reducir las amenazas (…) Lo que necesitamos es la visión y la voluntad política necesarias para hacerlo”.

Refiere a comprender las causas para adoptar medidas eficaces. Asume que la pobreza y las presiones demográficas agudizan los peligros naturales, que las prácticas de desarrollo insostenibles contribuyen a agravar estos efectos, tal así el cambio climático. Pero que las causas de las guerras (que son mayormente intra naciones) son inherentemente más difíciles de explicar que los fenómenos naturales ya que el comportamiento social no está sujeto a leyes físicas. Alude a que el principal problema de la guerra no es la pobreza sino la desigualdad social, y una política de mercado sin orientación a políticas sociales.

El documento afirma:

“En la guerra moderna cada vez se evidencia un mayor desdén por las convenciones humanitarias, un gran número de víctimas son niños (…) El UNICEF ha instado a que se ponga fin al uso de niños soldados y a que se adopte universalmente la prohibición mundial de minas terrestres antipersonal” (III 204).

En especial el documento habla de “diplomacia preventiva”, y en vigor de ella no sólo la hace referente a funcionarios públicos, sino que especula igual con la “diplomacia ciudadana”, la cual allana el camino posterior a acuerdos oficiales. Y cita en el proceso de paz de Oriente Medio a un pequeño instituto de investigación noruego que cumplió la función inicial de preparar terreno para el Acuerdo de Oslo de 1993.

Luego avizora como complemento de esa “diplomacia preventiva” el “despliegue y el desarme preventivo” para evitar conflictos y fomentar confianza. Adiciona que las actividades de “desarme preventivo” controlan de por sí el tráfico de armas ligeras. Enuncia el decenio de 1990 y a las actividades en Namibia y Guatemala como ejemplos de acuerdos de paz donde esta se consolida con la intervención de grupos interinstitucionales con organizaciones no gubernamentales y grupos locales de ciudadanos para desmovilizar combatientes, remover minas, organizar elecciones, establecer fuerza policial y poner en marcha actividades de desarrollo.

Todo se basa en la hipótesis de que la seguridad humana es interdependiente del buen gobierno, del desarrollo equitativo y el respeto a los derechos humanos. El documento también menciona que el desarrollo equitativo y sostenible es necesario para la seguridad humana, y sin seguridad no hay desarrollo. En esto debe estar presente el cuidado del medio ambiente, y dice que en los últimos tiempos a nivel mundial han avanzado las corrientes de capital privado (inclinados a ligar prosperidad con seguridad), reduciendo la influencia de los Estados y eximiéndose a veces de dar un apoyo activo al buen Gobierno. Esto en el entendimiento que de la mejor articulación igual pueden promover tanto el mercado como la seguridad de los seres humanos.

Ahora bien, en una parte del documento también se admite la primacía del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz internacional, y en que no se cuenta con “ninguna otra base jurídica de aceptación universal” para hacer frente a los actos injustificados de violencia (I-69), lo cual es muy importante a nuestra investigación. Y asume que la prevención sólo puede tener éxito si se cuenta con el manifiesto compromiso político de los Estados Miembros y con suficientes recursos. Y a su vez (I 101), que consolidar la paz mediante la cooperación internacional, para asistencia estructural y electoral, entraña una paz duradera.

Dice:

“A lo largo del último año (1999) los acuerdos de desarme existentes se han visto amenazados por diversos acontecimientos que no sólo podrían minar la seguridad mundial, sino además provocar un aumento de los gastos militares en el planeta”.

Y más adelante:

“Causan una profunda y sostenida inquietud por una parte, el hecho de que la Conferencia de Desarme, por tercer año consecutivo, no haya logrado convenir en un programa de trabajo y, por la otra, la falta de consenso para que la Asamblea General celebre un período extraordinario de sesiones dedicado al desarme”.

El documento va concluyendo con indicios alarmantes, ya que sostiene:

“En la mayoría de los países, en un futuro previsible, el crecimiento será inferior al necesario para que disminuya el número de personas que viven en la pobreza” (IV 222).

“Los cambios en el medio ambiente mundial no respetan las fronteras nacionales y representan uno de los desafíos más críticos de la mundialización” (IV 239).

“La producción, el tráfico y el uso indebido de drogas ilícitas, así como la difusión de la delincuencia organizada transnacional, constituyen los principales desafíos (…) en la tarea de combatir la 'sociedad incivil'” (IV 247).

“La mundialización tiene diversas consecuencias (…) Las fuerzas del mercado (…) pueden generar riqueza y difundir prosperidad, pero en los casos en que el desarrollo es desigual el resultado puede ser un aumento en la tensión política y la inestabilidad…” (IV 252).

“La misma Internet que ha facilitado la difusión de los derechos humanos y las normas del buen gobierno ha servido igualmente para difundir la intolerancia y la información necesaria para fabricar las armas del terrorismo” (IV 254).

Dr. Carlos Antonio Romano Doctor en Ciencias Jurídicas y Magister Experto Internacional en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Investigador, Asesor y Conciliador en Crisis Internacionales. Se desempeñó como Juez, Embajador de la Nación y Emisario Presidencial para Cuestiones de Estado de la República Argentina.

Notas de Referencia:

1. Díaz Zárate Coralia (2011) “La práctica metodológica. Hacia un sistema de alerta y acción temprana frente a eventuales CSA”.

2. Matveeva, Anna (2006) “Alerta temprana y Respuesta temprana: Conceptual y Dilemas empíricos”, paper temático 1, GPPAC.

3. Pérez de Armiño, K. (dir.) (2001) “Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo”, HEGOA-Icaria.